依法治费 完善税制

去年3月，朱(钅容)基总理在上任后的首次记者招待会上，说过一句令人无不动容的话，目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾。因此，以法治费，完善税制，是当前我国进行税制改革，转变政府职能的一个突出问题。

一般来说，税是以政治权力为基础的政府收入形式，是政府收入的主要来源；费是以交换（或直接提供服务）为基础的政府收入形式，是政府收入的补充，处于辅助地位。在目前情况下，税是根据国家的法律来征收的，实行法定主义原则，俗话说有法才有税，有税必有法，它具有强制性、无偿性、固定性三个特点，而且只能由税务机关来征收。而费却不实行这样的原则，国家行政机关及其下属单位和中介机构均可作出决定，向公民、法人和其他社会组织收取费款。目前，从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎都有收费行为，名目之多，总额之大，已到了惊人的地步。

因此，治理和改革收费，规范和完善税制，已成为目前社会各方面普遍关心的一件大事，也是一件急需实施的实事。原因在于：

首先是费大于税，费多于税。据有关方面的资料，目前全国收费的总额按1997年统计，至少在6000亿左右，相当于我国同期财政收入的60％，而且每年以20％的涨幅上升，比美国、德国等发达国家高40多个百分点。市、县收费的收入所占比例更高。据统计，到1996年底，全国共有建设费、附加费等收费项目421个。这仅仅是有案可查的，那些自立名目的收费项目更是难以统计。而国家开征的税，在1994年财政体制改革后只有20个。费大于税，必然加重了企业和个体经营者的负担，阻碍了生产的发展，也给纳税人增加了负担。

其次是费挤税。由于收费太杂、太滥，名目繁多，总数又大，自然就加大了收税的阻力。有的地方收费的随意性极大，其中有统计上报的，也有不统计上报的，有开票据的，也有不开票据的。其结果是肥了少数人，亏了国家，苦了百姓。

第三是收费极不规范，影响了党和政府在群众中的威信。我们在有的自由市场看到某些收费员想向摊贩收多少就要多少，摊贩如不交纳，收费员则抱上摊贩出售的物品就走，群众极为愤懑。又如北京某公园门票高达百元一人，虽加有导游、茶点等服务项目，但收费之昂贵仍令人咋舌。

第四是收费成本过高，不仅浪费社会资源，而且造成机构臃肿，吃费人员膨胀。据税务部门统计，每个税务干部平均年征收税款约100万元，这和发达国家比较已经是低水平的了。但是，收费所用的人力物力则更多，其支出大约是所收费款的20％—30％，也就是说，所收的费款，有近1／3是用于养活收费者。有些费就是因人而设。于是多收费就要多设人，多设人就需要多收费，如此恶性循环，后果不堪设想。

造成目前收费的名目繁多，数额巨大，管理混乱的原因是多方面的，其中之一是没有全国性的收费法律，而且又没有形成对乱收费的监督机制。

目前世界上多数国家对收费管理都注重法律程序，如公共部门出台收费项目要有严格的法律依据，并报立法部门审批，变动收费也需经过严格的法律程序，对收费标准也要经过严密计算和公众讨论。而我国目前尚没有法律对收费进行规范和监督，只限于靠行政机关自收自管，这种做法弊病是很多的。国家机关收费的资金其所有权和使用权，在没有明确规定的情况下，一般都为地方部门单位所有和使用，财政没有调拨权，因此必然造成利益驱使，权利滥用，形成多收费多开支，少收费少开支，乱收费乱开支，不收费没开支的现象。国家也曾几度治理，但是往往是治理—膨胀—再治理—再膨胀，其结果是机构臃肿，人浮于事，经济上侵蚀税基，造成税收大量流失，影响国家财政预算的稳定；在政治上则侵蚀国家政权机构，腐蚀干部队伍，败坏思想作风。

目前，对于乱收费、滥收费的现象已引起各方面的重视，“费改税”、“依法治费，完善税制”的呼声也十分强烈。我们也就解决这一问题提出以下几点建议。

一、建议国务院成立一个权威性的机构，由一位副总理（或国务委员）负责，对全国的收费项目进行一次大清理，摸清全社会收费底数。清理结果可作四种处理：1．属于乱收费的，坚决取缔，砍掉一批不合理、不合法的收费；2．属于需要保留的，建议严格审批手续，予以规范；3．对于需要改成税的费，建议有关部门向全国人大常委会法工委提出，进行立法；4．对于一批政府性数额较大而又比较稳定的收费或基金，应直接转化为中央和省级预算内资金的收支管理项目。

二、对于需要保留的费，一定要严格控制，依法治理。合理的收费，从历史和发展的观点来说有存在的客观必然性和不可替代的作用。但是对确实需要收的费一定要严格控制和管理，包括对收费项目、收费范围、收费权限、收费标准和收费管理、收费检查、收费监督等等，都要有明确规定。对于收费立项的批准权，中央要经国务院批准，地方要经省一级政府批准，并报请国务院备案。

三、对于确实需要改成税的费，要尽快立法，进一步完善税制。目前我国的税法是不够完善的，属于全国人民代表大会和常委会通过的税法只有三个，即：《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》，其他多数是全国人民代表大会和常委会授权的立法，或国务院制定的行政法规等等，权威性就要差一些。因此，要加大全国人民代表大会和常委会对税收立法的力度，特别是要尽快草拟具有税收特征的费改为税的法律，并能通过实施，使我国的税收真正做到有法可依。